开栏的话

学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育开展以来，自然资源部系统各司局、各单位高度重视调查研究工作，将调查研究作为发现问题、检视问题、解决问题的重要途径，坚持在调查研究中转变工作作风、推动解决问题、提高干事创业能力，形成了一批调研成果，不少成果已转化为政策文件。

为了继续抓好调查研究的“后半篇文章”，持续推进调研成果转化、显化调研成效，《中国自然资源报》开设《大兴调查研究》专栏，陆续选刊一批优秀调研成果，加强调研成效总结和宣传解读，推动更多成果转化为有效政策供给，转化为谋划和推动工作的思路和方向，转化为务实的工作作风。

透视鲁豫郊野公园建与管

国家自然资源督察济南局调研组

编者按

近年来，国家自然资源督察济南局在督察工作中发现，山东、河南两省各类郊野公园违法违规占用耕地问题大量存在。为更好贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，推动两省郊野公园用地和管理工作进一步规范化，今年5月~7月，济南督察局调研组对两省2018年以来建成的各类郊野公园情况开展了调研。

此次调研重在厘清两省郊野公园建设和用地基本情况，全面掌握相关自然资源管理法律法规政策执行落实情况，深入了解郊野公园建设管理中存在的突出问题和矛盾。调研组采取书面调研和实地调研相结合的方式，对山东、河南两省8个地市进行了实地调研，累计调研郊野公园项目41个，并对山东、河南两省自然资源厅进行了书面调研。结合调研情况，调研组进行了认真研究分析，并提出了工作对策。

郊野公园主要特点

此次调研所称的郊野公园，主要指城、镇、村建成区以外建设的各类公园，多以山体、林地、水系、湿地、田园、野生动植物、乡村及历史文化遗存等资源要素为基础打造。

近年来，随着生态文明建设的不断推进，在人民群众对人居环境和生活质量要求日益提高的大背景下，两省各地市普遍开展了郊野公园项目建设。总体来看，各地郊野公园主要有以下特点：

一是功能的多样性。从功能情况看，调研的公园项目不仅具备观赏游览、休闲娱乐、体育健身、廉政教育、文化体验等社会功能，还兼具城镇绿化、生态治理修复、污水处理净化等生态功能。41个公园项目中，有27个结合坑塘荒地改造、城镇污水处理、河流环境整治、采煤塌陷区治理等工程项目统筹进行建设。

二是建设的规模性。从项目用地情况看，调研的41个项目占地总面积约5.70万亩，涉及占用耕地约3.30万亩（建设前一年度地类），单个项目占地从几十亩到数千亩不等。其中，占地在1000亩以上的项目有8个，最大的项目占地8200余亩，占用耕地7300余亩，占地规模大，侵占耕地问题严重。该类公园项目建设主要内容为公厕、道路、广场等公共设施，建设占地面积相对较小，植树、草坪绿化等非建设性占地面积较大。

三是政府主导性。从实施主体和建设内容看，目前建设的各类郊野公园，绝大多数由各级地方政府主导并实施。仅个别项目由企业主导并实施。项目资金来源主要为财政资金或生态文明建设专项资金，投资金额从数百万元到数亿元不等。

政策落实不尽一致

调研发现，各地在实施郊野公园项目时，对自然资源管理法律法规政策的认识和把握不够一致，导致相关政策落实时出现标准不一致情况，具体体现在以下五个方面：

从落实国土空间规划和“三区三线”管控政策情况看，41个公园项目中，12个位于城镇开发边界范围内，15个位于城镇开发边界范围外，14个跨城镇开发边界；有4个项目占用“三区三线”划定后的永久基本农田，涉及永久基本农田439.18亩；有2个项目部分被划入生态保护红线范围内，纳入生态保护面积约5863亩。从调研情况看，地方划定“三区三线”时，基于对城镇建设用地规模等约束性指标的考虑，对郊野公园是否应纳入城镇开发边界内、是否可纳入生态保护红线等把握不尽一致，出现相当数量郊野公园跨城镇开发边界的情况。

从用地审批情况看，41个公园项目中，有14个未办理任何建设用地审批手续，项目占地总面积约1.76万亩；其余27个项目仅对部分用地办理农用地转用、土地征收审批手续，项目总占地面积约3.93万亩，办理农用地转用、土地征收审批手续面积约1.45万亩（含部分原国有林场等土地）。从调研情况看，地方对郊野公园项目办理用地审批手续普遍不够积极。

从变更调查情况看，41个公园项目中，有8个项目地方整体按公园与绿地调查；其余33个项目地方按现状进行调查，分别调查为园地、林地、其他草地、农村道路、坑塘水面、建设用地等地类。据了解，41个项目大多在2020年以前建成，地方依据第三次全国国土调查技术规程，多数按照公园内现状地类分别进行调查；对少量位于城镇开发边界范围内的项目，多数按公园与绿地整体调查。

从用地获取方式及补偿情况看，41个公园项目中，有27个项目通过使用原国有林场、国有河道土地或土地征收取得部分用地，有20个项目涉及流转农村集体土地。在群众权益补偿方面，涉及通过土地流转方式用地的20个项目中，有17个项目由县（市、区）或乡（镇）政府按年度向被占地群众支付年租金方式补偿；有3个项目由县（市、区）或乡（镇）政府按征地区片地价标准一次性对被占地群众进行补偿，但实际上并未进行用地征收报批，征地相关的社会保障费用也没有落实。

从执法监管情况看，41个公园项目中，有7个项目所在的地方认为项目只进行了植树绿化、建设人行步道等设施，不存在违法建设行为，未进行立案查处；其余34个地方认定存在违法问题的项目，对24个进行了处罚。从处罚情况看，仅对项目占地建设的配套设施等进行处罚，对其中的植树绿化等占地问题，未按违法占地进行处理。

存在的主要问题

建设郊野公园，对于改善城镇周边生态环境、提升居民生活质量、优化国土空间布局发挥了积极作用，但在具体建设实施过程中也存在诸多方面的问题：

部分项目建设规模与实际需求不匹配。各地大量上马的郊野公园项目，既具有普遍性，又具有规模性。部分项目的实施未能全面考量周边覆盖人群、长期运营管理等因素，项目建设贪大求大，远远超出当地实际需求。如某县植物园项目，2017年12月动工建设，2020年5月建成，总占地面积8200余亩，涉及耕地7300余亩（2007年动工建设前地类），项目建设内容主要为休闲步道、硬化广场，其余主要进行植树绿化。从调研情况看，该县在建设该植物园之前，紧邻县城已建设了一个城郊公园，占地2100余亩（其中耕地2050亩），后建设的植物园项目距离县城6公里，不方便市民游玩，利用率很低；该县建设的两个公园规模远超省内其他大中型城市周边植物园规模，与该县城地理位置、人口规模等均不匹配。

郊野公园项目建设与耕地保护的矛盾突出。41个公园项目占地总面积5.70万亩，涉及耕地面积3.30万亩（项目实施前地类），耕地面积占调研郊野公园总面积的57.9%。其中，按建设用地管理占用的4187亩耕地落实了耕地占补平衡；其他用于植树、绿化等的耕地，因不属于建设占用，无需落实耕地占补平衡，且占用耕地行为发生在2021年11月《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》规定实行“进出平衡”政策之前，也无需落实耕地“进出平衡”。地方政府近年大量占用耕地进行郊野公园建设的行为，一定程度上对18亿亩耕地红线造成了冲击。

项目立项和用地报批程序不规范。立项审批方面，41个公园项目中，有7个在未办理项目立项审批、用地审批手续的情况下已建成或基本建成；用地报批方面，各地市所掌握的报批标准不一致，或整体按照建设用地报批，或仅对公园内的建筑设施按建设用地报批，地区之间政策执行存在差异。

对郊野公园违法建设行为执法监管力度偏弱。41个公园项目中，地方认定34个项目存在违法违规用地行为，其中24个违法行为已经处罚或正在处罚过程中，10个未予处罚。地方自然资源执法部门在执法监管的标准把握上，基本只针对公园范围内的建筑设施、硬化地面等进行查处，对占用耕地植树绿化部分则基本不按违法占地进行处理。同时，还存在以民生项目、重点项目、市政工程、绿化项目为由而不予处罚的情形。如某县城郊公园项目于2018年7月开工建设，2019年10月建成，占地总面积159亩，涉及耕地69.6亩。2019年，该县自然资源执法部门仅对公园内的建筑物及硬化地面占地26.5亩进行立案查处，对植树绿化等占用的土地未进行处理。

群众权益保障存在一定风险。地方在郊野公园建设过程中，部分项目实际并未获得土地征收批准手续，但以征地名义对群众进行征地补偿，未落实社会保障资金，既存在法律风险也未能够充分保障群众权益；以土地流转方式使用的土地，由于占用或流转的年限长，流转款项支付周期长，长期来看存在拖欠风险。如某县湿地公园项目于2017年动工建设，2019年12月建成，总占地面积645.22亩，至今未上报土地征收审批，但地方以土地征收名义按征地区片地价对被占地群众进行补偿，未落实征地相关社会保障费用，对被占地群众长远生计保障不到位。

原因和对策

造成上述问题的原因，主要有以下几个方面：

没有系统处理好生态绿化与耕地保护的关系。地方政府在推进生态文明建设的过程中，还存在唯 GDP论、打造政绩工程的错误思想，没有深入调查研究，脱离实际追求大景观和绿色效益，片面强调上马“重点工程”“典型项目”，对项目过度占用耕地现象未给予足够重视。

对耕地“非粮化”和国家粮食安全战略地位认识不足。各地往往从当地利益和短期效益出发，片面认为自己多占一点耕地不会产生多大影响，从而放松了对最严格耕地保护制度的执行。从根本上看，还是对最严格的耕地保护制度认识不够深入、贯彻执行不够扎实。

地方政府财力限制与建设压力的矛盾突出。一方面，地方政府受自身财力限制，无力负担高额拆迁和建设成本，挖潜存量建设用地的动力不足；另一方面，对此类公益性项目通过新增建设用地上报审批，会受到新增建设用地指标、耕地占补平衡等限制，且征地补偿费用、社会保障费用投入大、收益少或无收益，地方依法报批土地动力不足。在此种矛盾之下，地方政府遂另辟蹊径，采取土地流转、以租代征等方式推进项目实施，以缓解一次性支付征地补偿费用和社会保障费用的资金压力。

政策把握不准。在用地管理上，近几年适逢第三次全国国土调查开展、国土空间规划编制和“三区三线”划定等特殊时期，地方对政策把握不尽一致。比如，在是否应当以城镇开发边界为界限对郊野公园适用不同的用地管理政策方面，地方认识不一致。涉及郊野公园的用地性质，地方对是否应按建设用地管理存在不同认识，从而导致用地报批、执法监管标准的不一致。

政府主导推进与基层执法的矛盾仍一定程度存在。作为地方政府主导的公益性项目，多数郊野公园不实际产生经济效益，在前期大量投入财政资金的情形下，基层执法人员查处时来自地方政府的阻力比较大。加之大多数公园项目主要以植树绿化等内容为主，基层执法人员有时难以把握查处标准，制止查处不够及时有效。

针对以上情况，国家自然资源督察机构应积极履行自然资源督察职责，结合日常督察等工作，督促地方政府开展郊野公园专项清理排查，对清理出的项目结合地方实际逐一开展分析研判，依法依规审慎分类处置；加强对各类郊野公园建设用地行为的规范和引导，在项目规划建设过程中尽可能多保留一些农作物种植的农耕元素，减少对耕地的侵占和破坏；落实好群众利益保障措施，加强租用流转土地的规范管理，严格依法保障被流转土地群众的合法权益。

（调研组成员：罗中华、李红、魏汝会、王东宁、张永良）