土地用途管制从广义上看，是国家根据经济、社会发展与可持续发展的需要，对土地用途进行严格管控的行为，既包括相关法律制度体系，也包括管控手段、方式与管控过程。美国、加拿大等国实行的“土地使用分区管制”，英国实行的“土地规划许可制”，法国实行的“建设开发许可制”等，实际上都是对土地进行的用途管制。即：国家通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域等手段，确定使用限制条件，来对土地实行严格管控。从我国土地用途管制的起源、法律制度体系建设与管控手段改革完善等综合发展的历程看，其核心目标是切实保护耕地，保障节约集约用地。

我国土地用途管制制度的正式确立，源于1998年8月29日修订通过、1999年1月1日正式实施的《土地管理法》，但土地用途管制相关措施的实行，则可以追溯到此前若干年的土地管理制度，如严格保护耕地的一系列制度与措施。1986年6月25日通过颁布的《土地管理法》，首次从法律上构建了新中国土地管理的基本制度体系。30多年来，我们的土地管理经历了从无序到有序、从计划到市场，土地管理制度从建立建设到变革发展、不断优化的进程，在这个过程中，用途管制不断强化，对于“严格保护耕地、节约集约用地”核心目标的实现，发挥了越来越重要的保障作用。

从《土地管理法》到新《土地管理法》，用途管制的作用力越来越强大

1986年是中国土地管理史上具有里程碑意义的一个重要年份。6月25日，《中华人民共和国土地管理法》经六届全国人大常委会审议通过，并于1987年1月1日正式实施。这是新中国首部调整土地关系的根本大法，其总则的第一条就明确提出：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法。” [1]也就是说，《土地管理法》制订的根本目的之一，就是为了切实保护耕地，合理利用土地。这部法律还同时明确“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为”“国家建设和乡（镇）村建设必须节约使用土地” [2] 。1986年版《土地管理法》没有明确提出土地用途管制制度，但切实保护耕地、节约使用土地，已被作为强制性要求，明确写进了法律。

1988年12月29日，七届全国人大常委会通过了对这部法律所做的相应修改，明确规定“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让；国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这一修改奠定了土地管理从计划到市场的法律基础。

1998年8月29日，九届全国人大常委会通过并颁布全面修订后的《土地管理法》，把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为我国基本国策写进了法律，明确了实现耕地总量动态平衡的总目标，同时，也明确了省级政府的耕地保护责任，确立了以土地用途管制、耕地占补平衡为核心，包括规划管控、建设用地总量控制在内的一系列新型法律制度，基本构建了我国现行土地管理的法律制度体系。用途管制与 “占一补一”的耕地占补平衡制度的建立，以及将用途管制与耕地占补紧密结合的资金保障措施——新增建设用地有偿使用费、耕地占用税等的开征及专项使用，将“实行最严格的耕地保护措施”的决策思路，切实落实到具体的法律制度保障中，标示着我国土地管理史上的一个新的里程碑。由此，我国以保护耕地和合理用地为核心的土地管理事业开创了新局面。尤其值得一提的，是基本农田保护在这部法律中的首次提出，以及《基本农田保护条例》与法律的同步实施，以法律的形式明确要求各省（区、市）划出一定比例的优质农地作为基本农田，实行特殊保护。基本农田保护制度的建立，使我国的耕地保护迈上了新台阶。

全面修改的1998年版《土地管理法》，与此前出台的一项中央重大决策密不可分，那就是我国土地管理史上著名的“11号文件”。1997年4月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，针对当时建设项目乱占滥用农地导致耕地大幅减少的状况，决定冻结非农建设项目占用耕地一年。同时，实行世界上最严格的耕地保护制度。在此背景之下，土地管理修法工作随之开启。而中央这一重大决策的出台，则直接缘于当时我国耕地大量锐减、土地利用极其粗放的现实背景。当年的统计数据表明，1986年~1996年的10年间，我国耕地平均每年减少420万亩，粮食安全着实堪忧。11号文件为此提出的建立“最严格的耕地保护制度”等政策思路，很快在1998年修改的《土地管理法》中得到了具体体现。

此后，1998年版《土地管理法》又经历了两次修正。尤其是2019年8月27日通过、2020年1月1日正式实施的新《土地管理法》，除了将农村土地制度改革三项试点的制度探索成果提升并固化为法律制度，还有三项改革措施被明确写进法律：一是国家建立国土空间规划体系，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。二是将基本农田提升为永久基本农田，一经划定，任何单位或个人不得擅自占用或改变用途。三是国家土地督察制度正式确立为法律制度，对省级人民政府或国务院确定的城市人民政府土地利用和管理情况进行督察 [3] 。土地用途管制的法制体系建设进一步趋于完善，而实行最严格的耕地保护制度、确保国家粮食安全成为新《土地管理法》的核心宗旨。

从原国家土地管理局的成立到自然资源部的组建，用途管制的范围不断扩展

在土地管理体制上，30多年来，我国经历了三次大变革。其一，以1986年成立的国家土地管理局为标志，我国土地开始实现集中统一管理。1986年2月，经国务院第100次常务会议决定，组建国家土地管理局。此前先后隶属于原农业部和原建设部的土地管理局，经重组后，成为国务院的组成部门之一，负责全国土地及城乡地政的统一管理。与此相适应，省（区、市）、市（地、州）、县（区）、以及镇（乡）各级地方政府纷纷组建了土地管理局，业务上归属国家土地管理局统一管理。以中央集权管理为主、地方分权管理为辅的全国城乡土地统一管理体制就此建立，中央对土地的集中管理职能大为加强，从管理体制上为遏制地方对土地的粗放利用、严格保护耕地、合理有效利用土地奠定了基础。

其二，1998年3月，国务院又一轮机构改革方案通过，此次改革中，由原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部，负责保护与合理利用土地资源、矿产资源，制订国土资源发展规划和战略，参与国家宏观调控。制定并组织实施国土资源领域资源节约集约利用的政策措施。各级地方政府也进行了相应的机构改革，从而形成新的国土资源统一管理体制。在土地和地政管理方面，这一轮体制改革，土地管理的行政地位得到了提升，用途管制的范围加大，职责加重。在对土地、矿产等资源实行统一管理的基础上，强化了作为职能管理部门组织全国耕地保护和有效引导地方节约集约用地的责任。与当年通过的《土地管理法》所确立的一整套新型土地管理法律制度体系相对应，国土资源部门负有组织实施基本农田保护，监督占用耕地补偿制度执行情况，指导土地开发整理等职能。实施土地用途管制，严格农用地转用和建设用地审批，引导节约集约利用土地资源，仍然是其重要而核心的职责。此外，对城乡建设用地市场的建设与监管之责，也随着土地资源市场化配置力度的加大而加重。

其三，2018年3月，按照十三届全国人大一次会议批准的新一轮国务院机构改革方案，自然资源部组建，我国自然资源实行了统一管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责，统一行使国土空间用途管制和生态修复职责。这轮管理体制的变革对于地政管理而言，亮点至少有三个：一是明确了国土空间规划的编制与管控，加强了规划的统一性，增强了其管控力度；二是与土地相关的自然资源实现统一确权登记，解决了诸如“房地一体”等产权登记问题，有利于切实保障产权所有者的合法权益，从而更好地推进用途管制；三是将生态文明的理念纳入用途管制，强调国土空间的生态保护与修复。新组建的自然资源部在组织实施最严格的耕地保护制度的职责方面，被明确要求负有耕地数量、质量、生态保护之责。而基本农田保护也上升为永久基本农田特殊保护，加大了耕保力度与管控力度。

从“多规并存”到“多规合一”，国土空间规划体系的建设及其监督实施，用途管制的质量和效力不断提升

规划是用途管制的重要管控手段。1986年制订的首部《土地管理法》，便明确了编制土地利用总体规划为各级政府的法定职责，规划范围覆盖城乡全部土地。到2013年，全国已经先后组织了三轮土地利用总体规划编制工作，建立了覆盖全国的规划数据库。

与此同时，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡建设规划等“多规并存”及“多头管理”的局面，给国土空间的统一用途管制带来了实施障碍。多个规划的制定与管理部门不同、年期不一、部分内容交叉“打架”等现状问题的客观存在，影响了其科学性，也严重地阻碍了其管控作用的发挥。2014年起，原建设部等部委联合，在全国选取28个市县开展“多规融合”的试点，积累了一定的经验[5]。不过，“多规融合”并非简单的“多规合一”，关键是融合后的那个“一”是什么、如何体现其实质内涵。

国土空间规划体系建设的提出，解答了这个疑难。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划体系建设的总体要求和目标任务，从总体架构到具体编制，从监督实施到法规政策与技术保障，多方面地对“合一”后的国土空间规划体系建设提出具体要求，各地也开始了分级分类的国土空间规划编制及其实施体系建设的实践探索。

实现“多规合一”后的国土空间规划，可以通过科学布局生产、生活和生态空间，通过对城镇、农业、生态“三大空间”以及对永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界“三条控制线”的划定，保障国土空间利用的质量与效率，推动绿色、高质量发展。因此，通过国土空间规划体系建设及其监督实施，将保护耕地与保障节约集约用地以及保护生态有机地融合在一起，提升了用途管制的质量和效力。

从开发整理到全域土地综合整治，作为重要辅助手段，土地整治全方位的发展为用途管制的有效实施创造了新的“空间”

土地整治是土地用途管制的重要内容和辅助手段。通过土地整治补充耕地，才能实现耕地建设占用后的占补平衡，通过土地整治实现城乡建设用地增减挂钩，才能从总体上管控建设用地总量，优化建设用地布局。

30多年来，我国的土地整治从最初零散、自发的农地整理或废弃地复垦，发展到有规划、有组织的国土综合整治，以及现在正在试点的全域土地综合整治，从服务粮食安全到优化城乡建设用地布局、助力国土生态保护与乡村振兴，土地整治的内涵不断丰富，外延不断拓展，成为促进城乡统筹与绿色高质量发展的重要抓手。

总体看，我国国土整治大致可分为四个阶段。第一阶段：以农地整理、复垦和开发为主体，以新增耕地和中低产田改造为重点,注重增加耕地数量和提高质量。第二阶段：向建设用地整治拓展，土地整治上升为国家战略,重心转向城乡低效建设用地整治,注重提升土地利用的质量和效益。第三阶段：大规模开展国土综合整治，整治目标向改善生态环境、提高自然资源质量和利用效率、保护耕地、优化空间布局、统筹城乡发展、促进产业融合等多目标追求转变。第四阶段：在全国选取部分乡镇，从2020年起开展全域土地综合整治试点，探索农村土地整治政策的有效实现途径，解决土地布局散乱、用地结构失衡和效率低下，耕地和生态用地占用过多的问题。全域土地综合整治目前正在试点探索中。

从农地整理到全域土地综合整治，每一阶段的发展，都在展示土地整治成效的同时，有力地推动了用途管制核心目标的实现：促进了高标准基本农田建设,为我国粮食安全提供了基础保障；优化了土地利用结构和布局,促进了城乡统筹发展和土地节约集约利用，改善了土地生态环境……

1994年，美国学者布朗提出了“21世纪谁来养活中国人”的论断，认为到2030年，中国人将无法养活自己，而世界也无法为人口众多的中国提供足够的粮食。由此引发的关于“粮食安全”的警示，从正面意义上看，的确是警醒了中国。近30年来，随着以保障国家粮食安全为核心的最严格的耕地保护制度体系和用途管制体系的逐步建立并不断完善，中国耕地锐减的势头已得到根本遏制，耕地的补充从数量到质量和生态的“三位一体”要求也正在逐步得到落实。进入21世纪的第二个十年，中国的粮食安全仍然要作为我们坚守的底线，为此，土地用途管制仍须加强，耕地保护意识决不能松懈。  （叶红玲）